关于《运城市国家湿地公园保护条例（草案）》的起草和修改情况的说明
为了加强我市有关国家湿地公园的保护和管理，维护湿地生态功能和生物多样性，保障湿地资源可持续利用，促进生态文明建设，亟需制定保护国家湿地公园方面的地方性法规。现将《运城市国家湿地公园保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）的起草和修改情况作如下说明：一、制定法规的必要性
湿地是地球生态系统的重要组成部分，与森林、海洋并称地球三大生态系统。湿地具有涵养水源、净化水质、蓄洪防旱、调节气候和维护生物多样性等重要生态功能，被誉为“地球之肾”。国家湿地公园作为湿地保护体系的重要组成部分，是实现湿地保护、生态恢复与湿地资源可持续利用的重要载体。目前，我市有两个国家湿地公园，一个是位于黄河中游垣曲段的山西古城国家湿地公园，另一个是位于汾河入黄前重要河段的山西稷山汾河国家湿地公园。近年来，各种非正常生产生活活动影响乃至破坏着湿地生态系统，湿地公园保护形势不容乐观，特别是湿地公园保护法规制度建设滞后严重制约了保护管理工作的有效开展。因此，制定一部有针对性的地方性法规以规范国家湿地公园的保护管理，既是深入贯彻习近平生态文明思想，落实山西省“两山七河一流域”生态保护和生态文明建设、生态经济发展决策部署的重要举措，也是保护和改善国家湿地公园环境，促进湿地资源可持续利用的必要法治保障。
二、《条例（草案）》的起草情况
根据市人大常委会2022年立法工作安排，市人民政府成立了由分管副市长担任组长的法规起草组，市规划和自然资源局牵头，稷山县、垣曲县人民政府具体负责《条例（草案）》的起草工作。4月下旬，法规起草组在开展立法前法律法规学习的基础上，赴临汾市汾河国家湿地公园考察学习，并多次组织山西古城国家湿地公园和山西稷山汾河国家湿地公园的管理机构以及生态环境、水务、湿地保护等方面的专家召开立法讨论会，形成《条例（草案）》初稿。为提高立法质量，法规起草组征求了各县（市、区）人民政府、运城开发区管委会、市县两级政府有关职能部门以及法律专家的意见建议，对《条例（草案）》进行了修改完善。后经市司法局审核，2022年6月22日报请市人民政府第5次常务会审议通过。6月28日，市人民政府向市人大常委会提出了关于提请审议《条例（草案）》的法规案。
三、《条例（草案）》的修改情况
2022年6月28日，市五届人大常委会第三次会议对市人民政府提请审议的《条例（草案）》进行了初次审议，听取了市人民政府副市长杨彦康所作的关于《条例（草案）》的起草说明和市人大常委会农工委主任李玉翠所作的关于草案研究意见的报告。会后，市人大法制委、常委会法工委着手开展了《条例（草案）》的修改工作。
（一）修改过程
7月15日，我们召开了法规二审工作协调会，邀请市人大常委会农工委、市规划和自然资源局、市司法局负责人参加，通报了常委会组成人员的审议意见，并对二审前各项准备工作进行了具体安排。之后，研究制定了法规草案修改总体工作思路，明确了修改方向，并收集整理了湿地保护法、野生动物保护法、环境保护法、国家湿地公园管理办法等16部法律、法规以及省湿地保护修复制度方案等相关文件，汇编成册，供修改参考；7月下旬至8月，开展了《条例（草案）》的第一次修改工作。期间，就《条例（草案）》中存在的问题多次与市规划和自然资源局沟通交流，并专门邀请有关专家围绕国家湿地公园的现状、存在的问题等情况开展了专题学习交流；9月中旬，组织市规划和自然资源局、山西古城国家湿地公园和山西稷山汾河国家湿地公园管理机构召开征求意见座谈会，对《条例（草案）》进行了第二次修改，形成了目前的征求意见稿。
（二）总体修改情况
原《条例（草案）》共6章31条。我们紧密结合我市国家湿地公园管理现状，以问题为导向，明确保护范围和管理修复措施，完善行为规范，明确监管职责，严格按照立法技术规范，优化草案结构，删去章节设置，调整条款顺序，规范文字表述，对原《条例（草案）》进行了大幅度的修改，共删减9条，修改150余处。现草案征求意见稿共22条。
（三）主要修改内容
1、进一步明确了国家湿地公园的概念
原《条例（草案）》规定，“本条例所称国家湿地公园是指经国务院林业草原主管部门批准设立，以保护湿地生态系统、合理利用湿地资源、开展湿地宣传教育和科学研究为目的的国家湿地公园。”该规定较为笼统，与我市实际结合不够紧密，修改为“本条例所称国家湿地公园，是指以保护湿地生态系统、合理利用湿地资源、开展湿地宣传教育和科学研究为目的，按照有关规定予以保护和管理的山西古城国家湿地公园、山西稷山汾河国家湿地公园和经国务院林业草原主管部门批准设立的其他国家湿地公园。”修改后，法规的调整对象更加明确具体、贴合我市实际。同时，既考虑当前，又兼顾长远。
2、完善了国家湿地公园内的禁止性活动
根据《中华人民共和国湿地保护法》等法律法规，完善了湿地公园内的禁止性活动条款。增加了禁止“开（围）垦”“擅自填埋自然湿地”“擅自引进和放生外来物种”等规定，删除了不符合本地实际的行为，如“破坏鱼类洄游通道”等规定。
3、删除了重复、操作性不强的条款
《中华人民共和国湿地保护法》《中华人民共和国环境保护法》等法律法规已对举报奖励、分级管理、生态补偿、建设环评等方面作出了明确规定，地方立法无需重复规定，因此，删除了原《条例（草案）》中的相关条款。同时，还删除了“生态文明建设考核制度体系”“科普教育等活动结束后立即修复湿地原有生态”等操作性不强的条款。
4、优化了监测修复条款
原《条例（草案）》规定，“国家湿地公园所在地县级人民政府林业草原主管部门和国家湿地公园管理机构应当开展国家湿地公园范围内的湿地资源调查、监测和评估工作，对水环境、湿地生态特征、湿地植被演替、湿地保护类群的动态变化及时监测，定期组织国家湿地公园生态系统综合评价，并根据调查、监测和评估情况有针对性地制定保护和修复措施。”该条款内容前后重复，且存在语义矛盾，修改为“国家湿地公园所在地的县（市、区）人民政府林业草原主管部门和国家湿地公园管理机构应当定期组织开展国家湿地公园范围内的湿地资源调查和评估工作，对水环境、湿地生态特征、湿地植被演替、湿地保护类群的动态变化及时进行监测，并根据调查、评估和监测情况有针对性地制定保护和修复措施。”
5、删除了法律责任中设置不合理的条款
《中华人民共和国湿地保护法》规定，违反本法规定，排干自然湿地或者永久性截断自然湿地水源的，由县级以上人民政府林业草原主管部门责令停止违法行为，限期修复湿地或者采取其他补救措施，没收违法所得，并处五万元以上五十万元以下罚款；造成严重后果的，并处五十万元以上一百万元以下罚款。原《条例（草案）》将湿地是否可以恢复作为后果是否严重的唯一标准，且未考虑到湿地恢复的难易程度、时间长短、费用大小、对周边生态环境的影响等因素，简单机械地把该条细化为“擅自排干国家湿地公园范围内的自然湿地或者永久性截断自然湿地水源的，由市、县（市、区）人民政府生态环境主管部门责令停止违法行为，限期修复湿地或者采取其他补救措施，没收违法所得，并处罚款。湿地资源尚可恢复的，并处五万元以上二十五万元以下罚款；湿地资源已无法恢复的，并处二十五万元以上五十万元以下罚款。对因拒不限期修复或采取其他补救措施，造成湿地资源无法恢复的，处五十万元以上七十五万元以下罚款；对拒不停止违法行为，限期修复或采取其他补救措施，造成湿地资源无法恢复的，处七十五万元以上一百万元以下罚款”，法律责任设置不够科学合理，故进行了删除处理。
6、调整了条款顺序
原《条例（草案）》中，保护管理、监测修复、项目工程建设管理等相关条款交叉分布，条文之间逻辑顺序不够严谨。修改时，先将同类条款归并一处，再按照重要条款优先的原则，对条款进行了重新排序。修改后，法规逻辑更加清晰，结构更加合理。
四、《条例（草案）》的主要内容
《条例（草案）》共22条，其主要内容为：
（一）明确了适用范围
《条例（草案）》对法规的适用范围进行了明确，即适用于本市行政区域内有关国家湿地公园的保护、利用、管理、修复等相关活动。
（二）规定了保护原则
《条例（草案）》规定，国家湿地公园保护应当坚持保护优先、严格管理、系统治理、科学修复、合理利用的原则。
（三）明确了政府以及有关部门的职责
《条例（草案）》对市、国家湿地公园所在地的县（市、区）人民政府及有关部门的工作职责作了规定，一是明确了市、国家湿地公园所在地的县（市、区）人民政府应当建立国家湿地公园保护综合协调机制，将国家湿地公园保护纳入国民经济和社会发展规划，所需经费按照事权划分原则列入本级财政预算；二是明确了市、国家湿地公园所在地的县（市、区）人民政府林业草原主管部门为国家湿地公园保护主管部门，负责组织、协调、指导和监督本行政区域内国家湿地公园保护管理工作；三是明确了政府其他有关部门的职责，规定市、国家湿地公园所在地的县（市、区）人民政府规划和自然资源、水行政、住房和城乡建设、生态环境、农业农村、交通运输等有关部门按照职责分工，做好国家湿地公园保护管理的相关工作；四是明确了国家湿地公园管理机构负责国家湿地公园保护管理的具体工作；五是明确了乡（镇）人民政府、街道办事处、村（居）民委员会应当配合有关部门和管理机构做好国家湿地公园保护管理工作。
（四）明确了加强国家湿地公园保护方面的人才培养
《条例（草案）》明确了市、国家湿地公园所在地的县（市、区）人民政府支持开展国家湿地公园保护科学研究开发和应用推广，鼓励校地联合开展研究，加强专业技术人才培养，提高科学技术水平。
（五）规范了国家湿地公园的规划体系建设
《条例（草案）》规定，国家湿地公园管理机构应当制定并实施湿地公园总体规划和管理计划，完善保护管理制度。同时规定，经批准的国家湿地公园总体规划不得擅自修改，确需修改的，应当按照法定程序报批。此外还规定，国家湿地公园总体规划应当与国土空间规划、流域综合规划、防洪规划等规划相衔接。
（六）明确了国家湿地公园的保护管理措施
《条例（草案）》规定，国家湿地公园管理机构应当制定国家湿地公园保护管理措施，保护水体、植被、野生动物、水生生物、地形地貌和周边生态环境，保障各类公共设施的安全。同时，规定了地理标界以及保护标志的设置和社区共管机制的建立。此外，《条例（草案）》还细化了对水体、动物、植被等方面的保护管理措施。
（七）规定了国家湿地公园的监测修复措施
《条例（草案）》明确规定，国家湿地公园所在地的县（市、区）人民政府林业草原主管部门和国家湿地公园管理机构应当根据调查、评估和监测情况有针对性地制定保护和修复措施。同时规定，要因地制宜采取措施修复湿地，恢复湿地生态功能，提升湿地生态质量。
（八）明确了保障国家湿地公园的生态补水需求
《条例（草案）》规定，国家湿地公园所在地的县（市、区）人民政府林业草原主管部门应当在同级人民政府的组织下，会同水行政等有关主管部门，根据国家湿地公园用水需求进行补水，保障国家湿地公园生态用水需求。
（九）明确了国家湿地公园内的禁止性事项
《条例（草案）》明确了国家湿地公园内禁止从事开（围）垦、排干自然湿地，永久性截断自然湿地水源；擅自填埋自然湿地，擅自采砂、采矿、取土、烧荒、修建坟墓；排放不符合水污染物排放标准的工业废水、生活污水及其他污染湿地的废水、污水，倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物；过度放牧或者滥采野生植物，过度捕捞或者灭绝式捕捞，过度施肥、投药、投放饵料等污染湿地的种植养殖行为；滥采滥捕野生动植物和擅自引进和放生外来物种等八个方面的事项。
（十）明确了涉及国家湿地公园的建设项目报批手续
《条例（草案）》规定，建设项目涉及国家湿地公园的，建设单位应当在可行性研究报告、项目申请报告和初步设计文件中编制湿地保护、占有、使用（利用）专篇。发展和改革、规划和自然资源等主管部门在审批时应当依法征求有关主管部门的意见。
（十一）规定了法规的施行日期
根据立法工作进度，将法规施行日期暂定为2023年5月1日。
运城市人大法制委
运城市人大常委会法工委
2022年11月7日
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