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让权力理性回归到为人民服务本位
——市政府公开发布权责清单工作纪实
■本报记者 王广文 通讯员 杨 俊
市国土资源局到底有多少项法定权力？上世纪90年代从部队转业到市国土资源局，从审批受理人员到政务大厅主任的李世杰最近才搞清楚，市国土资源局由法律赋予的权力共121项。
“行政审批制度改革只对行政审批项目做过统计，承担监管执法的职能科室对外的行政处罚、行政强制、行政征用等权力，别说群众，就连业务科长都很难一条一条说清楚。”李世杰说，“听上级指示、翻红头文件，是以前工作的主要方法，上级指示和红头文件有没有法律依据并没有考虑过。”
1月22日，市直65个单位的2771项行政权力的权力清单和责任清单、权力运行流程图、廉政风险防控图在各单位门户网站、市政府公众信息网、市机构编制信息网公开发布，接受社会监督。短短一周时间，市机构编制信息网的公布主页被点击500余次。
党的十八届三中全会将“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”列为重要改革任务后，“清单”一词频频见诸各类新闻媒体，广受关注。那么，从党的重大决策部署，到基层部门落地生根，“清单”包括哪些内容？如何形成？会给政府工作和百姓生活带来什么改变？带着一系列的问题，记者近日走访了我市推行权力清单制度工作的牵头部门——市编办。
源头治理，把权力关进制度笼子里
2015年2月5日，市编办牵头在全市开展了全面清理行政权力、推行权力清单制度工作。
这项工作的核心内容就是“两清单”、“两张图”。列入清理范围的单位要将本部门依法依规对公民、法人或其他组织行使的行政权力的权力名称、实施依据、服务对象、收费情况等一一罗列，形成权力清单。对应每项权力编制运行流程图，标示出具体环节、承办机构、岗位人员、服务电话、监督电话等，向社会公布。按照权责一致原则，对照权力运行的每个环节，把工作人员应尽的义务和因过失应承担的责任列出来，形成责任清单，向社会公布。对应行使权力的每个环节，明确廉政风险点和防控措施，编制廉政风险防控图，时刻警醒工作人员。
市编办主任张保安告诉记者，权力清单、责任清单对应的是“法无授权不可为”、“法定职责必须为”两句话。推行权力清单制度就是用厘清权力来抓住“权”字、用公布清单来打造“笼子”，是从源头上制约和监督权力的关键抉择。
市委、市政府高度重视推行权力清单制度工作，形成了党政共管齐抓的工作局面。2015年7月21日，市委印发了《运城市“六权治本”推进工作（试点）方案》，要求先行确定和公布市直14个试点单位和盐湖区的“两清单”、“两张图”，继而全面实施“六权治本”。市委书记王宇燕到任后，针对“六权治本”工作，听取权责清单工作专题汇报，明确要求“抓紧总结试点，尽快面上推开”。市长王清宪多次主持会议听取工作汇报，研究推进措施，解决存在的问题和困难。市委、政府其他班子成员以及各县（市、区）、市直各单位党政主要负责同志都高度重视此项工作，为全面推行权责清单工作提供了前提条件和根本保证。
10月13日，经市党政联席会议认真研究，最终锁定了14个试点单位的1484项行政权力。今年1月9日，市党政联席会议又审议通过了其余51个单位的1287项行政权力。通过“六权治本”依法确定权力环节的实践，市政府工作部门第一次将手中的权力用法律条文厘清。
筑牢基础，深化行政审批制度改革
2015年3月25日，中办、国办《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》出台，要求市、县政府的权力清单在2016年年底前公布。4月30日，我省相应的实施意见印发，要求市级政府的“两清单”、“两张图”在12月底前编制完成，2016年1月公布运行，县级政府在2016年3月底前编制完成、4月公布运行。我市确定的完成时限是试点单位的“两清单”、“两张图”在10月20日前编制完成、公开发布，其他单位在年底前完成。从这一角度来讲，我市在此方面的探索走在了前列。
彼时，安徽省、浙江省的清单尚未公布，我省的省交通厅、吕梁市、孝义市的试点工作正在推进。没有可复制、可参照的成熟先例，如何独立自主、客观准确、扎实细致地搞好这项工作，确保工作方向和目标与中央、省委保持一致？市编办进行了认真的研究论证，最终将行政审批制度改革工作确定为工作切入点和突破口，决定认真总结和借鉴深化行政审批制度改革工作取得的有益经验，扎实推进权力清单工作。
之所以选择这个切入点，因为根据权力清单编制要求，纳入清单管理的行政权力分为10类，行政审批类权力是其中最重要的类别。早在2003年，我国就启动了行政审批制度改革，探索和积累了丰富的工作经验，特别是党的十八大以后，改革步伐加快，力度空前。我市的行政审批制度改革也取得了一定的成绩。
——清理和公布了行政审批项目。通过“三下三上三核”查证核实，确定了市直40个审批职能部门的252项行政审批事项，去年4月以市政府办公厅文件印发了目录，并通过各部门门户网站、市政府公众信息网、《运城日报》、《黄河晨报》4个平台公布了清单和监督举报电话，锁定了市本级行政审批项目底数。
——承接和精简了行政审批项目。去年以来，我市分四批承接了省政府决定取消、下放和调整的行政审批事项171项。同时，分三批自主取消、下放和调整了行政审批项目141项，取消了非行政许可审批这一类别。对于省政府下放的事项，我市详细制订承接方案，确保在20个工作日内有效落实到位。对于取消和下放至县级的事项，逐项制定了事后监管办法。
——规范和改进了行政审批工作。积极开展行政审批职能整合工作，出台了《运城市关于严肃行政审批纪律、规范和改进市政府部门行政审批工作的实施意见》，进一步明确了行政审批事项的管理方式，严格落实“一个窗口”对外、受理告知、办理时限承诺三项制度，全面加强行政审批标准化建设，规范和改进了行政审批行为。
——开展了行政审批问题专项整治。集中对市直各审批职能部门的人员配备、网上审批、信息公开、流程优化、工作纪律等10个方面进行专项督查。同时，对各县（市、区）、各开发区的行政审批事项清理核实、承接落实、严控新增、事后监管、审批时效等方面进行了督查。通过督查，对梳理出的13类103个具体问题进行了集中整改。
行政审批制度改革取得的一系列成果，尤其是对行政审批事项的查证核实，为推行权力清单制度工作提供了有益经验，奠定了坚实基础。
于法有据，严格执行“三报三审”工作程序
以“法无授权不可为”、“清单以外无权力”为目标，依法确定权力，于法有据是最大的原则。
在“两清单”、“两张图”的编制过程中，各部门、审核组严格执行“三报三审”工作程序。
“一报一审”是指部门上报、小组初审。各部门对现有的行政权力进行全面梳理，按照《推行权力清单制度工作手册》、《建立责任清单工作手册》，形成“两清单”初稿报市编办审核；市编办按照职权法定、权责一致的原则，逐项查证核实设定依据，确定可以纳入清单管理的行政职权和责任事项，反馈修改建议。
“二报二审”是指部门再报、联合审查。各部门按照反馈意见修改“两清单”后，制定“两张图”，再报市编办；市编办将“两清单”分别移交相关部门联审，由法制部门审查设定依据，发改、财政、人社部门分别对行政事业性收费、行政征收类权力、资质资格认定、评比达标表彰事项进行联审。与此同时，将“两清单”初稿传给各县（市、区），重点收集县级政府建议下放管理层级、可以承接行使的行政权力。市编办汇总以上意见后，一并对各单位上报的“两张图”提出规范性修改建议，再次反馈各部门。
“三报三审”是指部门三报、小组复审。各部门根据市编办第二次反馈的意见，对“两清单”、“两张图”进行修改调整后，经部门主要负责人签字确认、加盖公章，第三次报市编办，形成提请市党政联席会议研究审议的讨论稿。
“依法确定权力的工作量很大，主要是对上报的权力清单初稿完整性和准确性的审核。上报的行政权力是否完整，各项权力的设定依据、中介服务、收费情况、行使情况等内容是否准确，都需要我们反复对接，逐项了解。”市编办副主任吴顺虎说，“为此，我们专门组建了12人的工作团队，分成了4个审核小组，审核工作历时3个月，大家加班加点，全力投入，付出了十分艰辛的劳动。”
通过3个环节扎实细致的工作，65个市直单位的行政权力数量由最初上报的3412项减少为2771项。同时，整理出165项可以下放给县级政府和部门行使的权力。
“《医疗机构供血通知单》核发”是市卫生计生委的一项非行政许可项目，设定依据为省政府红头文件。根据相关要求，不具有法律、法规或部门规章为依据的事项，不得列入权力清单。市编办与市卫生计生委反复沟通后，不再将该事项列为一项审批权力，改为该部门的重点监管工作。
长期以来，重审批轻监管、以审批代监管的观念和做法根深蒂固。依法确定权力的过程，也是宣传和贯彻国家关于简政放权、放管结合、优化服务政策要求的过程。
在推行权力清单制度的过程中，有市民反映，市住建局的“中心城区露天餐饮（烧烤）审批”未列入已公布的《运城市市本级依法实施的行政许可和非行政许可审批项目目录》。经核实，该事项确无法律法规依据，是市住建局为了加强中心城区市容管理，违规设立的一项审批。在与市住建局对接后，该局立即停止了审批行为，制定了相应的监管办法。
事实证明，于法有据的工作原则确保了“两清单”的准确性，“三报三审”的工作程序夯实了“两清单”的基础，全力以赴的工作态度保障了权责清单试点工作的顺利完成。市市委副书记、市“六权治本”推进工作领导组第一副组长陈振亮调研推行权力清单制度工作时，用“很扎实、很到位、很辛苦”对市编办的工作予以充分肯定。
去年11月2日，市委出台了《关于“六权治本”推进工作的实施意见》，要求认真总结试点经验，以加强制约和监督权力、推行权力清单制度为重点，全面推进“六权治本”工作。
按照《意见》要求，在“两清单”、“两张图”公开发布后，“六权治本”的科学配置权力、制度约束权力、阳光行使权力、合力监督权力、严惩滥用权力将同步推进。同时，县级政府工作部门的“两清单”、“两张图”将在今年4月底前公开发布。
在长效机制建设方面，市编办将根据法律法规的立改废释，及时动态调整“两清单”、“两张图”；推进简政放权，落实好向县级政府下放行政权力工作；厘清政府和市场的关系，全面清理和规范行政审批中介服务；充分运用权责清单工作成果，理顺部门职责，转变政府职能。
……
在市食药监局采访时，该局行政审批科科长侯晓丽告诉记者，“两清单”、“两张图”的公布和运用，实现了从“权力说了算”到“法规说了算”的转变。用制度约束权力，权力底数卡死，运行流程公开，行使过程留痕，权力无处寻租，让更多的工作人员能够在制度管权的环境下放手干事。“我们现在只想着怎样更好地提供优质服务，不需要想其他的问题。”
从深化行政审批制度改革到推行权力清单制度，再到实施“六权治本”，这是一场依法行权束权的权力革命。“两清单”、“两张图”为这场革命拉开了序幕，对权力的制约和监督，将会一直在路上，任重而道远。
我们坚信，在市委、市政府的正确领导下，“六权治本”的“组合拳”，必将让权力理性回归到为人民服务的本位，必将让老百姓享受到改革发展带来的实在红利和可喜变化。
让时间检验，请人民检阅。
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