陈璐：避免养老服务的“高福利陷阱”，需要找回治理——老年餐桌转型的启示

       解决老年人的吃饭需求是农村养老服务体系构建的重要内容，政府的财政投入也不断加大。在“需求”和“供给”同时存在的情况下，如何实现两者的精准对接，也就是打通养老服务的“最后一公里”，成为一个核心问题。

　　据相关调查显示，延庆区老年人需求第一位是吃饭，尤其对于高龄独居老年人来说，难以吃到新鲜、营养的饭菜是最为紧迫的问题。从2010年开始，延庆区建成第一家“老年餐桌”，但由于缺少资金保障，推广情况缓慢，截止2017年底全区也只有20家老年餐桌，主要集中于经济条件较好的乡镇。对此，2018年延庆区民政局出台了农村老年餐桌“一免两补”政策，由村里免费提供房屋、场地，政府为老年餐桌提供建设补贴和运营补贴。在2019—2021年期间，区政府共拨付资金1317万元，用于老年餐桌建设、运营及考核奖励等。截止目前，延庆区共有24家养老机构、27家养老服务驿站、22家社区老年配餐服务站。可以看到，解决老年人的吃饭需求是农村养老服务体系构建的重要内容，政府的财政投入也不断加大。在“需求”和“供给”同时存在的情况下，如何实现两者的精准对接，也就是打通养老服务的“最后一公里”，成为一个核心问题。

　　笔者近期在八达岭镇调研时发现，当前全镇基本所有村庄都办起了老年餐桌，运行上大多数村庄采取不收费模式，即吃饭的老人不用花钱，成本由政府和村集体共同分担；与此同时，由于村集体经济较为有限，有少数村庄开始转型低收费模式，即由吃饭的老人承担少量成本。然而，一个有意思的现象是，在老年餐桌的运营过程中，相较于免费模式，收费模式下政府和村集体花的钱少，但是老年人反而吃得更好。换言之，政府和村集体投入资金更少，但是利用效率却更高。这其中的原因为何？

　　首先来看老年餐桌免费模式下的运营困境，笔者将之概括为“高成本、低福利”。第一，老年餐桌的运营成本较高，仅靠政府和村集体补贴难以可持续。具体来说，老年餐桌的运营成本取决于就餐人数和餐数。从就餐人数来看，调研到的4个村庄均以年龄来限定就餐对象范围，一般是达到70岁以上；从餐数来看，除了村集体经济较好的B村每日提供两餐之外，其他村每日仅提供一餐。经统计（见下表），调研到的村庄人均每餐成本达到近10元，最高达到15元。在政府对每餐的固定补贴之外，村集体负担的成本也不小，每餐补贴至少与政府补贴相当，A村和B村补贴甚至达到政府补贴的两倍。第二，老年餐桌的服务质量不佳，老年人的满意度不高，其突出表现是饭菜浪费情况普遍。虽然几乎每一位符合年龄标准的老人都会到老年餐桌领取尽可能多的饭菜，但是却不一定能够吃完，甚至有的老人觉得饭菜不合胃口，就把饭菜倒掉喂猫喂狗。　　



　　与“高成本、低福利”相比较，收费模式下的老年餐桌运营反而实现了“低成本、高福利”。以D村为例，该村的老年餐桌从2015年开办，为全村70岁以上老年人提供每日一餐的免费福利。但是，随着今年政府运营补贴下降到3元/餐以及村集体经济收入来源的减少，老年餐桌的免费模式难以持续。于是，从今年3月开始，D村开始推行收费模式，具体做法是：首先，分管村干部对全村老年人进行摸底，了解老年人的就餐意愿和支付能力，最终估计收费模式下仍有约20位（之前共有28位）老年人愿意继续就餐，满足运营的最低规模，同时考虑到老年人一次性支付能力有限，规定按照每月50元标准进行收费；其次，转变为收费模式运营后，为了让老年人满意，分管村干部对采购人员和厨师的监督更加严格，要求精准匹配老年人的就餐需求，比如米饭要尽量软一些、菜要做得口味清淡方便咀嚼等；最后，为避免饭菜浪费，对老年人也做出要求，除了少数失能老人可由家属将饭菜带回家外，其他老人必须到老年餐桌所在场地吃饭，吃多少打多少，而不能向从前一样将饭菜领回家。该模式至今运营了几个月，呈现效果良好：一是村集体负担的成本减少，二是服务质量提高，老年人普遍反映饭菜更可口且浪费情况大大减少。

　　那么，从“高成本、低福利”到“低成本、高福利”这一过程到底是如何发生的呢？从D村的实践来看，其关键在于三个层面的机制：

　　其一是需求识别机制。在免费模式下，并非所有老年人都有刚性的就餐需求，特别是对于身体较好、老伴健在的老人来说，他们更愿意在家开灶吃饭，“自己想吃什么做什么”，这部分老人的需求实际上是发展性的，并不符合老年餐桌的兜底性服务定位；而转变为收费模式时，个体成本的负担实际上自然而然形成了对老年人的有效需求识别，也就是说只有真正有刚性吃饭需求的老人才会愿意交钱。

　　其二是需求表达机制。在免费模式下，对于有刚性就餐需求的老年人来说，缺乏需求表达的正当性和相应渠道，“又不用自己花钱，有什么资格说呢，有吃的就不错了”；而在收费模式下，老年人需求表达有了相应的正当性和渠道，低收费实际上制造了一种半市场关系，交费的老年人作为“顾客”而具有表达需求的底气。

　　其三是社会监督机制。在免费模式下，老年餐桌的运营基本上由特定的村干部分管，其负责对食材购买等日常开支进行监督，与此同时社会监督角色没有发挥，当看到饭菜浪费情况时老年人大多认为“花的反正不是自己的钱，浪费也跟自己没关系”，而即便有少数老人站出来指责也被“又不是花的你的钱，你急什么”等反驳；而到了收费模式，老年人通过交钱实际上形成了“自己的钱”的意识，不仅具备了对管理人员的监督动力，而且相互之间也形成了监督的氛围，一起吃饭时浪费饭菜的老年人会受到其他老年人的指责。

　　更进一步来看，老年餐桌从免费模式转到收费模式，其成本降低而福利更好的一个根本性变化在于，服务供给主体从原先政府和村集体所代表的“公”，转变为老年人自身也参与的“公”和“私”双方。在前一种情况下，“公”提供的福利由于没有与“私”发生关联，即缺乏包括需求识别、需求表达等在内的一系列过程，因此资源投入低效。而在后一种情况下，与收费相伴随的是对个体有效需求的识别和需求表达渠道的建立，个体真正成为了“利益相关者”而具有动力和能力保障老年餐桌的低成本可持续运转，即通过“私”的参与激活了“公”的资源，这是其之所以能够“花更少的钱、办让群众更满意的事情”的内在实质。这一案例给我们的启示是，对于当前养老服务供给来说，政府在进行福利供给的同时也要激活老年人的参与，在保证老年人参与能力的情况下为其充分赋能，才能激发福利的高效运转，否则将会陷入典型的“高福利陷阱”。服务供给不仅仅是一个技术问题，更需要借助服务这一契机来激活对群众的治理。

陈璐/文   2023-07-01  来源：新乡土